加强经费管理 推动事业发展

    2006年全国科技大会召开以来,为落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要》,中央财政在不断加大科技投入的同时,着力改进和加强财政科技经费管理,会同科技部等相关部门制定和修订了一系列科技经费管理办法。但在政策执行过程中,相关方面还存在一些疑问。本报针对反映比较集中的问题,请财政部教科文司负责人就科技经费管理有关政策进行了详细解读。

    问:科研项目经费中能否列支人员性费用?

    答:对于参与国家科研项目的科研人员,根据其身份,可划分为编制内有工资性收入的人员、项目实施中聘用的无工资性收入的人员(如在读研究生)以及咨询专家三类。现行相关国家科技经费管理办法对这三类人员的人员性费用开支分别采取不同的规定。其中,对在项目组织实施过程中发生的、支付给课题组成员中没有工资性收入的相关人员(如在读研究生)和课题组临时聘用人员以及咨询专家等的劳务性费用和咨询费,允许在项目经费中按照科研工作实际需求,在“劳务费”和“专家咨询费”科目中列支。对于课题组成员中编制内有工资性收入的科研人员,由于目前国家财政按照相关工资制度和财政预算管理规定,对正式在编的科研人员已经通过部门预算安排了相应的人员经费,因此一般不允许直接在项目中列支此类人员的人员性费用。

    对于各界比较关注的科研人员的收入没有体现对其工作业绩的激励、收入水平与经济社会发展不完全适应的问题,主要是因为目前收入分配制度不尽完善。要从根本上解决这一问题,关键是要深化收入分配制度改革,规范收入分配秩序,使科研人员收入与其岗位职责、工作表现和工作业绩相联系。

    问:科研项目经费中“劳务费”比例限制是多少?能否提高“劳务费”比例?

    答:现行国家科技计划和科技重大专项管理办法明确规定,对在项目组织实施过程中发生的、支付给课题组成员中没有工资性收入的相关人员(如在读研究生)和课题组临时聘用人员的劳务性费用,允许在项目经费中按照科研工作实际需求,在“劳务费”科目中列支。在课题预算编制过程中,要求各课题承担单位根据相关人员在课题研究过程中投入的工作量,实事求是地按照实际需求编制课题经费预算,从制度规定上并无劳务费比例限制,也不存在提高比例的问题。劳务费预算随项目预算上报后,最终由相关部门根据其组织的预算评审结果核定。然而,由于种种原因,在项目实际评审过程中,可能仍然存在不同程度的比例限制,给科研人员造成了很多政策上的误解。财政部近期已与科技部联合发文,再一次明确在项目评审中不允许有比例限制。希望相关部门、科研人员和评审专家认真学习和掌握相关政策规定,不做不符合规定的事情。

    问:如何解决科研项目研究过程中发生的管理成本问题?

    答:目前国家对相关科研院所和高校均安排了基本运行经费,其中包括房费、水费、电费、固定资产使用费、科研人员工资薪金等,可以统筹用于开展科研工作所需的有关运转经费,弥补相关管理成本。针对近年来科技界反映科技项目经费对承担单位的间接成本补偿不足等问题,《民口科技重大专项资金管理暂行办法》明确规定,重大专项项目(课题)经费的间接费用主要用于补偿承担单位为项目研究提供的仪器设备及房屋,日常水、电、气、暖等消耗,有关管理费用的补助支出,以及承担单位用于科研人员激励的相关支出等。建立了间接费用补偿机制和人员激励机制。

    另外,部分专家学者等建议完全比照国外科研项目间接费用核算和补偿的有关做法。目前,确有不少国家采用在科研项目中列支间接费用的做法。如美国各高校就是以政府许可的方式和比例列支间接费用;英国近年来在科研经费管理方面进行了全成本核算的改革,将科研成本划分为直接发生成本、直接分配成本、间接成本和其他成本等。同时,也应该看到,这些国家对科研成本的核算方式与国家整体的科研管理以及预算管理体系是紧密相关的。比如美国耶鲁大学、哈佛大学等知名大学多为私立大学,其经费除来自政府(包括固定拨款及竞争经费)外,很大部分来自于社会捐助、产业界、非营利性组织等,因此在承担国家或产业界科研项目(课题)时,计列部分间接费用以补偿学校管理运营等发生的支出。而如前所述,我国对相关科研院所和高校均安排了基本运行经费,其中包括房费、水费、电费、固定资产使用费等。因此,国家科研项目间接费用的核算不宜抛开这些因素,单纯在核算方式以及比例等方面与美国、英国等国家进行比较。

    问:科学研究具有不确定性,如何解决实际支出与批复预算存在差异的问题?

    答:现行科技经费管理办法均明确规定了经费支出科目,规范了经费支出范围,提高了科研经费管理的科学性、合理性和规范性。考虑到科研活动的创新性和研究过程的不可预见性,相关科技经费管理办法均明确规定,课题在研究开发过程中发生的其他支出,应当在申请预算时单独列示、单独核定,考虑了不同科研工作的特殊需求。同时,允许在预算执行过程中对预算进行调整,达到一定金额和比例或者特殊科目经费的调整才需要报财政部批准,有些要报项目组织部门批准,其他可由课题承担单位自行调整。应当说上述制度规定,为经费支出的编列、核定和安排使用中的不可预见因素留出了相对灵活的空间。在具体操作中,我们也办理了由于价格上涨等不可预见因素造成的预算调整事项。特别是《民口科技重大专项资金管理暂行办法》对预算调整作出了更加灵活的规定,只有项目(课题)总预算、年度预算、项目(课题)间接费用及直接费用中设备费、基本建设费发生调整,须按规定报财政部核批;并明确规定重大专项资金包括不可预见费,由财政部统一管理,项目(课题)承担单位因不可预见因素需要追加预算时,可以按照规定程序报财政部审核批复。

    问:科研项目经费当年是否必须花完?花不完是否就要收回?

    答:部分科研人员反映被要求突击花钱,科研项目经费当年必须花完,花不完就收回。对此,现行科技经费管理办法均明确规定,未完项目(课题)的年度结存经费,按规定结转下一年度继续使用。课题终止等形成的结余经费收回原渠道,按照财政部关于结余资金管理的有关规定执行。按照《财政部关于印发〈中央部门财政拨款结余资金管理办法〉的通知》规定,财政拨款可能形成结转和结余,结转资金是指相关工作尚未完成或因故未执行,下一年需按原用途继续使用的财政拨款资金。结余资金是指相关工作目标已完成,或由于政策变化、计划调整等因素影响工作终止,当年剩余的财政拨款资金。对于某一预算年度安排的项目支出连续两年未使用、或者连续三年仍未使用完形成的结余资金,视同结余资金管理;结余资金的动用,需报财政部审批,但确有需要可继续用于原用途。因此从制度规定看,并没有科研项目经费当年必须花完,不花完就会收回的规定。同时,目前在科研经费拨付上,均按照相关科技经费管理要求,根据项目研发任务和进度需要拨付经费,不允许突击花钱。以科技重大专项资金为例,《民口科技重大专项资金管理暂行办法》规定,重大专项资金根据项目(课题)实施进度和关键节点任务完成情况进行拨款,相应也应按照实施进度支出经费。我们将积极与相关部门沟通协调,重申这一制度,避免部门要求项目(课题)承担单位突击花钱的问题。但也希望项目(课题)承担单位能根据实际支出情况合理安排,申请经费拨款,避免资金闲置浪费,提高资金使用效益。

    问:科研项目结余经费为何不能由项目(课题)承担单位自主使用?

    答:在“十五”科研项目经费管理过程中,我们发现,部分科研项目存在不结题、所余经费长期挂账等问题,科研人员反映主要是为开展预研工作预留经费。但这种做法存在管理不规范的隐患,容易出现宽打窄用、套取项目资金等问题,从而导致财政资金的低效、损失和浪费。针对上述问题,2006年,财政部会同科技部修订完善国家科技计划等资金管理办法时,结合中央部门财政拨款结余资金管理的有关精神,规定项目经费结余及时足额上缴项目组织实施部门,由组织实施部门继续按规定用于相关专项。这样规定,一是符合国家财政预算管理的总体要求,项目结束后形成的结余经费应由部门统筹使用;二是符合科研项目经费“专款专用,单独核算”的要求,科研项目经费应用于与项目直接相关的支出,不宜直接转作他用。这项政策的出台,也使相关单位在申请科研项目经费预算时更加注重科学合理性,避免出现大量项目经费结余。同时为解决相关单位对预研工作的需要,2006年起,中央财政陆续设立了科研院所和高校基本科研业务费,支持相关院所和高校开展符合职能定位、代表学科发展方向、体现前瞻布局的自主选题研究工作,为科研人员潜心稳定研究提供了保障,也提高了单位对科技经费使用的自主权。

    问:如何加强对科技经费的绩效考评,提高资金使用效益?

    答:中央财政高度重视科技经费绩效考评工作,避免重立项、轻管理的问题,提高财政资金使用效益。2007年,根据科技经费管理特点,研究制定了《国家科技计划(基金)经费绩效考评管理暂行办法》。特别是会同国家自然科学基金委员会开展科学基金资助和管理绩效国际评估工作,从历史发展的观点和基础研究的特点两个纬度,以国际的视角,对科学基金25年的战略定位、资助与管理绩效以及影响进行全面客观的评估,总结自然科学基金的经验、成效与不足,分析其运行状况,进一步明确发展和完善科学基金制的着力点,不断提高管理水平和资助效益。此外,在科技富民强县专项行动计划中开展绩效考评工作,中央财政对开展工作积极、措施得力、效果显著的县(市)以支持原项目扩大规模、进行技术升级改造等后续工作的方式给予适当奖励。通过上述措施,推动了科技经费绩效考评工作的开展,提高了科技经费的使用效益。

    科技经费直接服务于科研活动和科技工作。下一步,我们将结合相关政策执行情况和“十二五”有关工作部署,建立和完善符合科研活动规律、科技工作特点和财政预算管理要求的财政科技经费管理制度,推动科技事业发展进步。