“十二五”期间中国农业发展面临的制约与挑战

    “十一五”时期，中国农业发展经历了重大自然灾害和国际市场农产品价格大幅波动的严峻考验，取得了令举世瞩目的成就。“十二五”时期，是中国发展现代农业继往开来的重要时期，农业发展面临着一系列的重大机遇，也存在着若干严重制约与挑战。对此，必须高度重视并采取有效的应对措施。

   农业发展方式的转型和现代农业产业体系建设面临严重障碍

    最近几年来，中国农业发展方式的转型取得积极进展，对于完善现代农业产业体系产生了积极影响，突出地表现在三个方面。一是农业经营方式的转型明显加快，微观层面的农业专业化、规模化和集约化不断推进；二是农业分工分业迅速深化，生产性服务业对于农业发展、结构升级和农民增收的引领支撑作用迅速凸显；三是在区域层面，农业发展的集群化和连片化现象迅速推进，重大项目带动、农业项目区建设、优势特色农产品产业带建设等，越来越成为发展现代农业的重要方式；生态环境、基础设施、公共服务平台乃至组织成员的竞争、合作关系，越来越成为农业发展的重要决定因素。但就总体而言，中国农业发展方式的转型仍然较为滞后，严重制约着农业产业体系的发育、农业经营效益的提高及其对农民增收贡献能力的增强。究其原因主要有三：

    （1）由于体制改革滞后，政府、准政府主导型农业服务体系活力不强、有效供给不足的问题比较严重。如长期以来，政府主导的农业推广体系往往有钱养兵、无钱打仗、人才少、素质低、设备老化，为农服务的机制不到位，其农技服务也不适应农业结构调整对农业技术多元化、个性化的需求。至于行业共性技术、关键技术的攻关及其推广应用往往无人问津，新技术、新品种的试验示范也很少有人重视，对农民农业结构调整的指导更是相对贫乏。近年来，许多地方畜禽疫病大面积传播，增加了农民的养殖风险，一个重要原因是动物疫病防治在资金和技术上都存在严重问题，防疫人员不到位。又如由于金融体制改革滞后，导致第一，农村金融市场的竞争性不足，其运行效率和服务功能难以得到有效提升。第二，农村金融服务领域开拓不足，主要局限于传统的存贷款业务，许多地方的地方性资本市场甚至农业保险业务几近空白，农业专业化、规模化、集约化的推进往往面临启动资金不足、运营资金短缺和农业经营风险集中化的困扰。第三，中小银行和微型金融发展不足，农村金融服务的供给难以更好地满足农户和农村中小企业的金融需求。第四，大银行与中小银行分工协作、优势互补，共同支持农业和农村发展的机制尚待形成，导致农村发展中长期资金不足的问题更为严重。

    （2）对农业分工协作和发展农业生产性服务业的政策引导机制不健全、支持力度不够。这导致营利性、非营利性农业生产性服务业的发展缺乏有效的政策引导和制度支撑，不利于形成网络化、集群化的农业产业体系，不利于分散农业经营风险、增强农业的抗风险能力；还导致农业、农村经济结构的调整和农业发展方式的转型难以得到有效引导，妨碍农业效益和资源配置效率的提高，影响农民增收和就业渠道的拓展。此外，农业生产性服务业发展不足，还不利于通过市场化、社会化的农业服务体系，形成对政府主导型农业服务体系改革的激励效应。农业分工协作发展缓慢，还导致农户之间难以通过联合和协作，获得规模经济、范围经济的好处，通过农业生产资料的统购分销、病虫害统防统治等降低农产品成本；相反，却可能在农资（机）购置、病虫害防治、获取市场信息等方面，提高农业的经营成本。

    （3）在顺应农业结构转型升级加快农业服务体系的转型方面，尚缺乏有效的统筹规划、政策引导和人力资本支撑。当前，中国农村乃至城乡经济社会结构的转型正在显著加快，这不仅表现为农村产业结构和就业结构的转型，表现为农户、农民的分化和农村精英阶层向城市的流动；还表现为农村人口和经济布局的集中化。农村精英阶层向城市的流动和农业劳动力素质的老弱化，导致农业发展对加强基本公共服务的要求显著增强。农村人口和经济布局的集中化，导致按行政体系配置资源的农业服务体系建设思路面临严峻挑战；围绕农业产业区、产业带，加强农业服务体系建设的要求显著增强。农户、农民的分化，伴随着农户的专业化及其农业经营的规模化、集约化，导致农业发展和现代农业建设对加快农业组织创新的要求日趋迫切，容易衍生出大量个性化、定制化、特惠式的农业生产性服务需求，导致传统的公益性、普惠式的农业服务体系的局限性日益突出，改革传统的农业服务体系，特别是农技推广体系的要求迅速增强。

    顺应农业结构转型升级的要求，加快农业服务体系的转型，需要加强农民培训，促进农民培训的发展和转型升级，以便为发展现代农业提供雄厚的人力资本支撑。但是，中国农民培训虽然取得积极进展，仍严重滞后于发展现代农业的需求。甚至随着农民外出就业规模的扩大和农村精英阶层的流失，农村特别是传统农区的农业劳动力素质出现了不断弱化，形成所谓的“三八六一九九二五”部队。农业劳动力素质弱化，直接妨碍现代农业技术、农业经营方式在农村的扩散，也给农业技术培训提出了新的难题：推进农业产业化、发展现代农业，对农业劳动力素质的要求越来越高，但目前真正从事农业的农民，接受技术培训的意愿和能力往往比较弱。在此背景下，如何提高农业培训的针对性、适用性和有效性？农民培训发展不足，又进一步加剧了农业劳动力素质的弱化及其对现代农业发展的负面影响。而由于农民创业培训发展不足，农业专业化、规模化、集约化的推进，往往面临农民不知“从何下手”、“如何下手”的问题。

要素市场、产权市场的发育和城乡统筹严重滞后

    发展现代农业的过程，实际上也是推进农业、农村经济结构战略性调整和农业结构升级的过程。但农业结构的战略性调整，不仅包括产业（产品）结构的调整，还包括土地、资金、农资、企业家、劳动力等要素结构的调整，甚至产权结构的调整。农业结构升级更要通过农业要素结构的升级来支撑。因此，为促进现代农业的发展，必须加快涉农要素市场和产权市场的发育，拓展涉农要素的市场领域，为促进涉农要素和产权的自由流动与优化重组创造条件。不仅如此，还要按照统筹城乡发展的思路，促进城乡要素市场、产权市场的有效对接，为发挥城市要素市场、产权市场对农村要素市场、产权市场的带动作用，促进涉农要素结构的升级创造条件。加快涉农要素市场、产权市场的发育和城乡统筹，还可以通过城乡之间的要素流动和产权流动，通过城乡之间在要素市场的竞争，更好地激活涉农要素市场和产权市场，带动农业发展方式的转变和利益相关者特别是农民收入水平的提高。具体地说，又分三类情况：

    通过涉农要素市场的发育和城乡统筹，带动农业要素结构的优化。以土地市场为例，随着工业化、城镇化和农业现代化的加快推进，城乡之间对土地要素的竞争日趋激烈，土地的资产属性也会不断增强。在完善农村基本经营制度和维持农村社会和谐的同时，适应工业化、城镇化和农业现代化的需要，在加强农地用途管制的同时，通过深化农地制度的改革、培育多层次的农村土地市场或土地产权市场，促进农用地和宅基地的有序流转，一方面，有利于促进农业规模经营和农地的节约利用；另一方面，有利于利用土地的资产属性，拓宽农民的增收渠道。随着工业化、城镇化和农业现代化的推进，农业的生态保护功能迅速凸显，由此也会带动周边地区土地、道路、房产、旅游景点等资产价值的提高，为借此带动农民增收、扩大农产品的市场空间，甚至发展乡村旅游等提供可能。近年来，中国农村土地市场，特别是土地承包经营权流转市场建设日益受到重视。但是，挖掘利用土地资产属性的潜力仍待破题，借此促进农民增收和农业可持续发展仍有很大空间。又如农村人力资本市场不发达、信息服务体系不健全，加剧了农业发展中创新能力不强的问题，往往导致农业结构调整中低水平过度竞争和粗放经营现象的盛行，严重影响农业结构升级和资源利用效率的提高。

    按照统筹城乡的视角完善涉农要素市场规制，基于农业的弱质性和农业的多功能性，完善对农业的支持保护制度，减少工业化、城镇化对农村优质资源的抽吸，为建设有区域特色的现代农业产业体系提供良好的要素保障。

    按照统筹城乡发展的思路完善农村产权市场，盘活农业和农村基础设施，促进农业资源、农业企业的优化重组和农业发展方式的转变。

    目前，上述方面，特别是后两方面的问题尚未引起足够重视，在许多地方充其量只是刚刚起步。因此，在很大程度上束缚了农业结构调整和产业升级。

    粮食等主要农产品供给问题长期存在并可能局部恶化

    近年来中国粮食连续五年增产，2009年很可能继续增产。由于国内粮食库存充足，在当前乃至“十二五”前半期，要让中国的粮食生产和库存来满足国内粮食需求，不会存在大的问题。但是，从中长期的角度看，对于加强粮食综合生产能力建设仍然不可掉以轻心。尽管从资源和技术的角度来看，实现中国中长期粮食增产的潜力很大，对2020年前实现中国粮食供求平衡可以采取谨慎乐观的态度；但要将中国中长期粮食增产的潜力转化为现实，还面临诸多严重障碍和约束。如产业之间、城乡之间争夺耕地和水资源的竞争不断加剧，粮食增产面临耕地减少、水资源短缺的约束不断强化等等。

    从中短期来看，在当前乃至“十二五”前半期，国内粮价下行的压力在不断蓄积。2009年的重大天气灾害，在相当程度上促进了粮价的稳定甚至上涨。自2008年9月份到2009年6月底，国家在实行粮食最低收购价政策的同时，连续6次扩大粮食临时收储，对稳定国内粮价发挥了重要作用。但是，粮食储备有一定的保质期，按照粮食最低收购价收储的粮食也好，扩大临时收储的粮食也罢，这些粮食迟早是要进入市场的。2009年通过扩大临时收储稳定粮价，实际上增大了2010年、2011年国内粮价下行的压力。何况，随着时间的延续，通过扩大临时收储来稳定粮价，还有个边际效应递减的问题。鉴于当前乃至“十二五”前半期，国内推动粮价下行的压力加大，推进农业结构调整，发展农产品加工业的要求日益增强。可以预见，在当前乃至“十二五”前半期，通过发展农产品加工业来促进农民发展、农民增收的潜力，有可能呈现加快释放的趋势。当然，能在多大程度上释放，取决于实际政策的调整情况。

    在可以预见的将来，尽管在总量上中国粮食生产及库存可以满足国内的粮食需求，但不等于说中国粮食安全问题可以高枕无忧了，更不等于说中国粮食安全问题不可能在部分时期、部分地区、甚至部分品种上表现得比较严重。因为，我们先前的研究显示，自20世纪90年代以来，总量平衡对实现中国粮食供求平衡的影响，已经显著地趋于减弱；结构平衡对实现中国粮食供求平衡的影响，已经显著地趋于增强；甚至结构问题已经超越总量问题，成为影响中国粮食供求平衡的主要问题。粮食的结构平衡主要包括品种结构平衡、区域结构平衡、用途结构平衡和品质结构平衡等方面。但是，结构问题往往以局部总量问题的形式表现出来，如某一品种或某一地区的供给短缺或过剩，这些结构问题或局部总量问题经传播或放大后，容易被误解为全国性的总量问题。

    实现粮食安全的基础是确保粮食的供求平衡，它不仅要求实现粮食综合生产能力与消费需求能力的协调，还要求粮食综合流通能力与消费需求能力的协调。即使国内粮食生产和库存能够满足粮食需求，只要粮食流通体系特别是粮食物流体系出问题，导致主产区或仓储库点的粮食不能按时足额地运到主销区，粮食供求平衡同样会出现大的问题，甚至可能引发市场粮价的骤然上涨和政府乃至社会对粮食安全问题的恐慌。回顾历史我们不难发现，20世纪80年代以来中国历次大的粮食供求失衡和价格上涨，往往都与粮食综合流通能力不强有很大关系，粮食流通安全越来越成为影响中国粮食安全主要瓶颈，至少是与粮食生产安全并重的问题。可见，即使中国的粮食生产和生产能力能够保障粮食安全，粮食流通不畅仍然可能导致中国粮食安全问题“再起波澜”。黑龙江省是中国粮食生产最具潜力的省份之一。2009年7月我们到该省调查时，该省农业厅同志反映，黑龙江粮食最大的问题是运不出去。当然，就全国而言，作为粮食主产省，黑龙江省的粮食安全状况远远好于全国。但它与主销区的粮食安全是相对的。主产区粮食的最大问题是运不出去，主销区粮食的最大问题可能就是运不进来。

    此外，在中国，粮食安全特别是粮食生产安全问题还容易形成放大效应。第一，当粮食运输遭遇煤、油、原材料和产成品运输紧张的冲击，导致市场粮价迅速上涨时，粮食流通环节的问题很容易被误解为粮食生产环节的问题。第二，粮食价格与通货膨胀孰因孰果，至今是一个悬而未决的理论问题和政策问题；每当粮价上涨与通货膨胀“双碰头”时，政策研究部门乃至决策层很容易把通货膨胀的发生归“罪”于粮价上涨；受“重生产轻流通”思维惯性的影响，又很容易把通货膨胀和粮价上涨的发生，进一步归“罪”于粮食生产不足。

    如果我们进一步放宽视野同样可以发现，在“十二五”时期内，粮食安全问题，特别是粮食供求的结构性失衡问题，尤其是部分时期、部分地区、部分品种市场粮价的迅速上涨，很可能会不期而遇。因为国内外市场粮价的影响因素已经日益复杂化和多样化；波动性、不确定性和风险性加剧，将成为未来国际粮食市场的重要特征。在经济全球化的背景下，由于国内外粮食市场的相互影响显著增强，考虑粮食安全问题不能仅仅局限于国内。而从国际上看，随着粮食能源用途等新用途的开发，中长期内发展中国家的粮食安全问题将会长期存在，甚至由于国际市场粮食价格的波动性增强，在“十二五”时期，世界范围内特别是部分发展中国家的粮食安全问题很难出现稳定性的根本缓解，很可能每过一段时间粮食安全又会重新成为世界范围的“焦点话题”。况且，国际粮食市场的“风吹草动”特别是投资炒作，很可能引起主要粮食生产国和消费国的过激反应，加剧世界性的粮食安全恐慌，并将这种恐慌传播到中国。

    因此，中国政府对粮食安全问题很可能长期保持高度关注的状态。在此背景下，一旦粮食安全出现严重问题，特别是面临程度不同的粮食恐慌时，在政府的政策安排中，就很容易出现这样的倾向：为确保粮食安全甚至粮食增产，放松对增加其他农产品供给的关注；支持农业结构调整、甚至确保其他主要农产品基本供给和发展农产品加工业的政策，因此很容易面临“被边缘化”的风险。由此往往导致农业结构调整的反复和农业结构多元化的“退化”，从而进一步导致通过农业结构调整促进农民增收的空间被迫收缩；或农业结构调整时而受到抑制时而受到鼓励，出现“摇摆不定的状况”。

    从更广的范围来看，粮食安全问题只是粮、棉、油、肉、蛋、奶等主要农产品供给问题的极端化而已。这些主要农产品供给问题的严重化，都可能产生类似于粮食安全问题严重化的后果，影响农业产业领域的拓展和产业链的延伸，从而导致挖掘农业增收的潜力不够或出现反复。只是当粮食安全出现严重问题时，确保粮食安全，往往要以牺牲棉花、油料和肉、蛋、奶的发展空间为代价，进一步导致农业增收空间的收缩。

农业基础设施和物质技术装备水平低仍是一个突出问题

    最近几年来，加强农业基础设施建设、提高农业的物质技术装备水平等，日益受到各级政府的高度重视。但就总体而言，农业基础设施薄弱、物质技术装备水平低，抗灾减灾的能力不强仍是一个突出问题。由此不仅会增加农产品成本和农业经营风险，还会影响农业资源利用效率和经济效益的提高，甚至妨碍农业的可持续发展。如在许多农业主产区，农业水利设施建设欠账多，许多水库不能关水。每遇严重灾害，单产和总产都要下降。据我们对黑龙江省的调查，虽然最近几年在农机补贴政策的支持下，当地大型拖拉机增加很快，但仍有不少地方由于缺乏大型拖拉机耕作，深耕深翻面积小，导致犁底层变浅、土壤板结和质量下降，因此土壤保水能力和化肥利用率都有所下降，加剧肥料和土壤流失的问题，影响农产品产量和质量。有些地方大型农机具发展不足，甚至成为土地流转的重要障碍。

    近年来，随着农业结构调整和产业化经营的深入推进，农业基础设施建设和物质技术装备水平低的问题，已经由农业生产环节转向农业产前、产后环节。如许多地方的电网改造是20世纪90年代后期完成的，当时的主要目的是解决农村生活用电问题。但是，随着农业产业化的发展，农产品加工、储藏用电的需求迅速增长，甚至远远超出生活用电的需求，导致农村电网不适应性或变压器容量不够的问题日趋突出。农业产前、产后基础设施建设滞后和物质技术装备水平低，还加剧了农产品价格波动的风险和拓展农产品市场的风险，导致农民来自于农业的收入容易出现较大波动。如有些畜牧业较为密集的地区，由于缺乏深加工和冷藏设施，要延迟畜禽销售以规避畜禽价格的低谷，就必须延长畜禽的饲养时间，从而提高畜禽料肉比，降低养殖效益。有些地方由于储藏、加工和销售基础设施落后，导致农产品批发市场的运行对周边地区农业产业化的带动力不强。最近几年来，中国扩大农产品出口频遭国外绿色壁垒的困扰，许多地方缺乏农产品质量检验检测设施，导致扩大农产品出口的困难明显加大。近年来，国家对农村公路建设的投入增加很快，但许多农民坦言仍远远不够。公路不修，要为农业产业化开拓市场就会困难重重。

    农业产业化过程中“企业控制产业”的现象可能继续深化

    近年来，中国农村经济组织的创新日趋活跃，农民专业合作社、农产品行业协会、农民经济技术研究会等层出不穷，对于发展现代农业、促进农业产业化经营，对于提高农业生产经营的组织化程度、带动农民增收，发挥了重要作用。尤其是农民专业合作社呈现蓬勃发展、加快发展的态势，解决了单个农户在生产经营中办不了、办不好或办了不合算的许多问题。但就总体而言，农业生产经营的组织化程度低，仍是一个突出问题。尤其是近年来，随着农业产业化的推进，在中国农业产业链，“企业控制产业”的现象正在加快形成。这些居于垄断地位的企业凭借其垄断地位攫取垄断利润，往往以将农民推向农业价值链分配的边缘地位为代价。

    农业产业链运作中“企业控制产业”现象的形成，究其原因主要在于：许多地方在招商引资或支持龙头企业发展的过程中“贪大求洋”，过度重视大企业发展、大项目带动，轻视中小企业的发展。由此可能在短期内迅速增加了政绩，提高了区域农业产业化的显示度；但也在客观上拉大了农户与龙头企业之间、大型龙头企业与中小龙头企业之间在经济实力、谈判地位甚至市场定价能力的差别。在许多地方，居于农业产前、产后环节的龙头企业以推进农产品标准化为由，要求农户“统一品种”、“统一种植”固然有其合理性，甚至可以在短期内降低农业的经营风险；但如超过一定限度，形成“新品种”对“土品种”的全面替代、企业行为对农户行为的“全面覆盖”，也可能带来一系列的负作用。从长期来看，不仅会导致农作物多样性的下降，不利于农产品品种资源的保护，甚至会强化龙头企业对农业种质资源的控制；从近中期来看，容易淡化农业发展的区域特色，强化农户作为生产者对龙头企业的市场依赖，并将农户引向对市场粮价被动接受的地位。

    在农业产业链，招商引资中“贪大求洋”的倾向，还可能为大型龙头企业对中小型龙头企业的挤压、排斥和控制提供便利，不利于增强区域农业产业体系的稳定性和本土根植性，甚至影响农业产前、产后企业带动农户从事农业产业化经营的效果。有些大型龙头企业为谋求自身利益，甚至可能“翻手为云，覆手为雨”，对农产品及其加工品的市场供求和价格波动推波助澜，或人为制造波动。长此下去，政府支持农业的政策效果和对农业的调控能力，都可能面临严重侵蚀。当前，在那些市场集中度高、专用性强的农业产业链，更容易出现类似现象。

    值得注意的是，第一，近年来，在中国农业产业链，“企业控制产业”的现象往往更容易出现在市场集中度高、利润空间大、发展潜力好的领域。第二，外资企业对中国农业产业链的控制呈现加快趋势，并日益体现其战略意图。外资企业对中国农业产业链的控制正在日益向纵深发展，其控制方式正在从以低价进入为切入点的贸易控制，转向通过参股合资进入加工领域，进而通过低成本并购控制中国涉农企业。有的跨国公司甚至扬言，在中国农业中要先清理市场，拿80%的钱消灭对手，拿20%的钱进行投资。第三，目前在中国推进农业产业化、发展现代农业的过程中，“企业控制产业”的现象主要表现为农产品加工企业对农业产业链和价值链的控制，但已经开始呈现由加工企业转向流通企业，特别是大型零售商的趋势。如家乐福等大型超市对中国农产品销售渠道的控制，尽管比重仍然不大，但正在出现不断增强的趋势。这些流通企业特别是大型零售商可能通过设置超市进场费、要求通过各种食品安全认证等，提高农民参与农业产业化的成本和门槛，并将大多数小规模、低技术、低素质的农民排斥在农业产业化的大门之外；甚至通过扩大国外农产品销售等方式，挤占农民参与农业产业化的市场空间。第四，尽管按照通常的理解，延长农业产业链有利于提高农产品附加值，从而促进农民增收；但“企业控制产业”的存在及其由加工领域向流通领域的转移，很可能加剧农民在农业产业链增值分配中的不利地位，加剧农产品价值链分配的下列不公平现象：农民“承担成本多、获得利润少”，控制农业产业链的加工企业特别是零售商“承担成本少、获得利润多”。因此，在农产品价值链或农业产业化的利益分割中，农民往往居于低端，处于讨价还价的弱势，容易受到价格、成本波动的冲击”，从而影响农民增收，进而影响农民发展农业的积极性。

    此外，农产品成本在总体上呈现上升趋势、农产品价格的波动性明显增加，也是“十二五”期间我国农业发展面临的严重制约和挑战。限于篇幅，在此不再赘述。

    基于前文分析，“十二五”时期，中国农业发展仍将是任重而道远。应对中国农业发展面临的制约与挑战，必须超前谋划，增强决策的前瞻性。