地方政府职能配置的三种路径

      根据市场经济的运作规律、社会转型的需求和市场经济国家普适性的政府角色规范，深化中国行政体制改革的一个关键问题，就是重新配置和切实履行好地方政府职能定位，推进地方政府的职能转变。本文分析地方政府职能配置的三种路径，以有助于对地方政府职能配置和职能转变问题的认识。

　　中国地方政府的职能配置从来都不是一个自主性的变迁过程，而是一种适应性的调整过程。正如有学者指出，对于各级地方政府来说，政府职能的定位，在很大意义上并不是一个理论认知问题，而是政府行为偏好与约束条件相互作用的产物。政府职能的理论定位与政府职能的实际履行之间总是存在着极大的差异，这在西方国家也不例外。保罗·萨缪尔森在谈到政府的行为选择时曾经指出：“依照许多人的看法，政府应该建立一个公正而有效率的法律机制；政府应该运用最优的宏观经济政策来稳定产量、失业以及通货膨胀,政府应该调节工业以克服市场失灵；政府应该把收入再分配到最应得的人手中。”“但是政府会这样做吗？政府会遵循那些力图创造一个有效率的和公正的社会的经济学家们的学说吗?”地方政府职能履行的好坏，首要的决定因素不是职能认知的科学性与否，而是既定约束条件下的行为激励结构。因此，中国地方政府的职能配置既要体现上级政府的意志，又要回应区域经济社会发展的需要，还要体现地方决策者的偏好，其主要体现在以下几个方面：

　　1、层级性配置：上级政府的意志

　　地方政府的职能获得取决于国家权力机关和中央政府的授权。中国的各级地方政府都是中央政府的分支机构，这种性质决定了地方政府职能在很大程度上来源于上级政府的层级配置和国家权力机关的安排。宪法规定，全国人民代表大会批准省、自治区、直辖市的建制，全国地方各级人民政府都是国务院领导下的国家行政机关，都服从于国务院。国务院统一领导全国地方各级政府的工作，规定中央和省、自治区、直辖市政府职权的具体划分。由于省以下地方政府的多层级性，使得中央政府对地方各级政府职能配置往往通过科层体制层层配置予以实现的，因此，上级政府某项具体法律法规的制定与修改或公共政策的出台就成为了地方政府职能配置的重要来源之一。如2003年国务院发布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时宣布废止1982年制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，使原来各级地方政府的“收容遣送”职能马上转变为“救助管理”职能。又如2006年8月浙江省政府制定了《关于推进城镇居民医疗保障制度建设试点工作的意见》，文件下发以后，市县政府积极组织实施，纷纷出台本区域的政策意见，到2007年底，全省50%以上的县（市、区）开展了以大病统筹为主要内容的城镇居民医疗保障。与此同时，地方政府职能配置还受到来自中央政府和上级政府职能配置的示范影响。由于中国的地方政府基本上实行与中央和上级政府部门设置相对应的体制，职能配置具有对应性。如2004年国务院设立了应急管理办公室，与此相对应，全国各省（市）自治区也设立了省（市）自治区政府应急管理办公室，省以下市、县政府也大多建立了相应的机构，承担突发性公共事件的预防、宣传和协调职能。

　　2、回应性配置：基于本区域的行政生态

　　从政府所面临的治理环境看，不同的发展道路和发展阶段对政府职能有不同的要求，不同的经济社会发展水平对政府的职能有不同的要求，不同的地域文化、风土人情，特别是被管理者的素质也会深刻影响政府职能及其行使方式。也就是说，政府职能实际上不是一个抽象的概念，而是一个需要放置到历史的、具体的行政生态中才能确定与理解的概念，相同的政府职能与不同的经济社会环境相配合，会产生不同的治理效果，因此，作为本行政区域公共服务的主要供给者的地方政府，其职能定位必须与经济发展模式、社会结构特征、地理位置等因素相契合，以更好地回应区域发展对政府职能的需要。在区域经济竞争日趋激烈的今天，地方政府具有积极回应辖区内微观主体，为其提供公共服务的内在动力，尽管这种动力不是来自纳税人和公共产品受益人直接的监督和评价，而是力图把这种投资环境和公共服务质量的提高转化为辖区经济的高速发展，进而转化为政绩显示的经济指标。当前，随着工业化、城市化的快速推进，经济增长对良好的制度环境、公共基础设施和市场秩序等的要求越来越高；公民对高质量的教育、医疗、文化、卫生等公共产品的需要也日益增加，促使政府职能从原来更多地以经济建设为中心向公共服务转变。同时，不同的发展阶段也要求政府职能的转变与之相适应。在外向型经济发达的沿海地区，地方政府的外贸管理职能就会相应地强化，其行政行为必须符合经济全球化和WTO规则的要求；而在一些以农业为主的中西部地区，政府的“三农”服务职能则更为重要。此外，地理自然环境对政府职能的影响也十分明显。如在浙江、福建、广东等沿海省份，其防御台风等自然灾害的职能就十分重要，而在甘肃、内蒙古、陕西等西部省份预防干旱、沙尘暴袭击等自然灾害的职能则更为突出。

　　3、自主性配置：领导的偏好和选择

　　地方行政首长的个人偏好、决断能力对地方政府职能的定位具有十分重要的影响，这在低层级的地方政府尤其是县级政府上体现得尤为明显。地方政府职能配置的自主性空间的存在，根源于行政性放权改革客观上极大地提升了地方政府的行为自主性，模糊了地方政府的行为边界，为地方政府的职能定位和行为提供了一个充满弹性的选择集。而地方政府基于自身特殊的利益结构和效用目标，则总是倾向于最大限度地扩张和利用这种自主性空间。在中央政府和上级政府无法建立起一种有效的监督、控制机制的情况下，地方政府的这种行为取向事实上形成了一种自主性扩张的自我强化机制，也铸就了地方政府职能以及地方经济发展模式的区域性和个性化差异。与此同时，地方行政首长往往具有 “为官一任、造福一方”的情结，希望在自己的任上能留下具有传承性的历史政绩，在制度化不足和软制度约束的环境下，地方行政首长不仅能够根据自身的偏好选择性地执行中央的政策，履行自己的职能，还可以根据自己的效用目标来配置其拥有的越来越丰富的公共资源，甚至还可以在一定程度上凭借自己同上级政府的博弈经验或者地方的经济实力，自主地把握政府行为的边界，并以极强的政治动员能力和资源整合能力推行既定的行政目标。